Владимир Новиков

Главное – цели

Со второй половины марта в СМИ все громче звучит тема нового формата власти при президенте Д.Медведеве.

Чаще всего обсуждают вопрос о том, какие персоны займут те или иные посты в правительстве и АП. Реже обсуждаются предполагаемые изменения в структуре правительственной и президентской власти. Звучат и предложения "оставить как есть", и призывы "все поменять".

Глашатаи "перемен" справедливо говорят, что при неработоспособной структуре даже самые правильные кадровые назначения могут, парадоксальным образом, привести к усилению ведомственного хаоса, а то и к распаду управленческой системы. А этим "глашатаям" нередко отвечают крыловской басней о "квартете" и известной сталинской максимой: "Кадры решают все!".

Но Сталин говорил не просто о кадрах, а о тех кадрах, которые должны исполнять вполне осознанные ими функции в особым образом выстроенной властно-государственной системе. Причем в системе продуманной, жестко управляемой и потому – во многих смыслах – эффективной.

Когда сегодня возмущаются по поводу "людей-винтиков" в сталинской государственной машине, то, похоже, не слишком осознают, что речь действительно шла о гигантской и сверхсложной "машине" государства и общества, которая должна была решать – и в большой мере решила – приоритетные задачи развития СССР. И не осознают, что в любой "цивилизованной" стране, на которые любят равняться наши либеральные критики "совкового ужаса", кадры исполнительной власти – тоже являются "винтиками" их властно-государственной "машины". А разница заключается в том, как (и почему именно так) устроена и работает "машина".

Сталинская "машина" была очень далека от совершенства, – и вовсе не только из-за своей жесткости и жестокости. Если бы она была совершенной, то она бы эффективно обеспечивала развитие страны и после смерти вождя и, в том числе, реализовала механизм преемственности властного лидерства. Исторический результат известен: пока Сталин был жив, система работала и обеспечивала развитие страны. А когда вождь умер (или, о чем говорят многие авторитетные источники, был убит "соратниками"), конфликт между потенциальными преемниками начал снижать эффективность управления и ломать "машину". И развитие за исторически очень малый срок сначала замедлилось, а затем превратилось в "застой". Который в решающей степени предопределил страстную массовую мечту о переменах, обернувшуюся перестройкой и всем, что за ней последовало.

Так что, все-таки, было плохо в сталинской "машине"? И почему она не обеспечила преемственности?

Похоже, основная проблема состояла в том, что сталинская "машина" строилась под одного человека, который и определял цели. Все остальные части "машины" были предназначены для реализации целей вождя. Эта "машина сама по себе" не могла иметь и не имела тех важнейших элементов, которые должны выявлять проблемы, определять цели, уточнять цели, формулировать стратегию. И после того, как вождя не стало, обеспечить стратегическое системное целеполагание оказалось просто некому. А взаимная противоречивость тактических целей "соратников" и "преемников" несколько раз чуть не взорвала страну и, безусловно, ее "надорвала". И, при всех (часто – бессистемных) переменах конфигурации и структуры "машины", привела к тому, что мы имеем.

Так что главный вопрос и раньше, и сейчас – не в кадрах и занятых ими креслах. И даже не в формате государственного исполнительного аппарата. Главный вопрос – в механизмах уяснения проблем и постановки стратегических целей. Особенно сегодня, когда на повестку дня, вроде бы, поставлена проблема развития.

А значит, речь должна идти о цепочке действий, в которой сначала "интеллектуально-идеологические штабы" выявляют проблемы и формулируют цели развития, затем под эти цели формируется государственная и социальная "машина" развития, и уж затем эта "машина" наполняется нужными и адекватными целям властными кадрами. И все это должно работать ВМЕСТЕ, в прочном и постоянном соединении.

Нельзя, вроде бы, сказать, что "интеллектуально-идеологических штабов" у нас нет. И нельзя сказать, что они не работают. Есть, например МЭРТ (Министерство экономического развития и торговли). Которое, впрочем, даже согласно названию, должно заниматься только экономическим аспектом развития. Есть и немало научно-практических семинаров (как при РАН и различных ведомствах, так и инициативных), которые обсуждают проблемы развития.

Качество продукции этих семинаров разное, как и ее характер. Однако пока прочного системного соединения такого рода продукции с властью, – как высшей, так и исполнительной и законодательной, – не наблюдается. Не считать же, действительно, таким соединением многочисленные "аналитические записки" во властные инстанции.

Наконец, в последние недели пресса регулярно сообщает о некоем создаваемом Институте современного развития (ИСР). Который должен то ли дополнить МЭРТ в части других сфер развития России, то ли его заменить, то ли "независимо дублировать". Но вопрос о том, чем будет заниматься этот ИСР и, главное, не станет ли он еще одним источником необязательных "записок в инстанции" – остается открытым.

И пока этот вопрос открыт – мы видим соответствующие результаты реформ нашей "исполнительной вертикали".

Реформа "имени Д.Козака", проведенная в 2004 году, создала трехзвенную систему правительства: "министерство-агентство-служба". По ее замыслу, выработка государственной политики и нормативно-правовой базы отводилась министерствам, функции по оказанию государственных услуг и управлению – федеральным агентствам, а надзор и контроль – федеральным службам.

Каков результат? Он "многогранен".

Во-первых, министерства формально оказались как бы "над" сложной системой федеральных агентств и служб, реально министерствам почти неподконтрольных.

Во-вторых, в ряде случаев функции министерств и агентств начали "самопроизвольно дублироваться".

В-третьих, между некоторыми министерствами и агентствами начались достаточно острые конфликты. Причем конфликты (вот он, результат полной невнятности в сфере целей!) не только аппаратно-бюрократические, но и идеологические.

Яркий пример – конфликт между министром культуры и массовых коммуникаций А.Соколовым и главой Федерального агентства по культуре и кинематографии М.Швыдким. Соколов и Швыдкой – люди с разными культурными и ценностным ориентациями. Но министр Соколов не имеет полномочий "запретить" какую-либо неверную, на его взгляд, инициативу Швыдкого.

Системным результатом реформы 2004 года стало фактическое распыление компетенции, ресурсов и ответственности между различными органами государственной власти. Приведшее к такому (немыслимому ни в одной вменяемой государственной "машине"!) явлению, как своего рода "плюрализм во властной исполнительной вертикали".

Теперь, осознав этот плачевный результат, нередко призывают "для сокращения количества и повышения качества" работы министерств и ведомств провести их слияния и укрупнение. И при этом иногда ссылаются на новейший китайский опыт.

В марте 2008 года на сессии Всекитайского совета народных представителей (ВСНП) обсуждалась административная реформа, ядром которой становится создание в КНР пяти суперминистерств: здравоохранения, транспорта, людских ресурсов, энергетики, промышленности и информации.

Однако в Китае такую "исполнительную" реформу долго и тщательно готовил Госкомитет по развитию и реформам, в прерогативы которого входит и разработка, и контроль за претворением в жизнь плана развития страны. При этом Госкомитете постоянно работает мощная система специализированных и "общих" "интеллектуальных штабов", по его запросам регулярно готовит необходимые аналитические материалы множество НИИ и экспертных групп. А проработка генеральных целей в Госкомитете происходит под "неусыпным оком" ЦК КПК.

Но и в этих условиях "министерская реформа" в Китае идет вовсе не беспроблемно. Что косвенно показывает: даже в достаточно идеологически консолидированном китайском руководстве со сложнейшим вопросом определения стратегических целей и приоритетов развития – далеко не так просто.

Напоследок – насчет кадров. Поэт Борис Слуцкий когда-то написал:

Кадры – есть! Есть, говорю, кадры!

Люди толпами ходят!

Надо выдумать страшную кару

Тому, кто их не находит!

И дальше в конце:

Как ни плотна пелена огня,

Какая ни канонада,

Встает человек: "Пошлите меня".

Надо – значит, надо.

Но Слуцкий писал о победителях в Великой войне, у которых была вера в идеалы и цели развития. Именно с такими "кадрами под цели" даже очень далекая от совершенства "сталинская машина" работала эффективно. И в основном залечила страшнейшие раны, нанесенные стране войной, раньше, чем, например, Англия.

Так что, еще раз:

Сначала – идеалы и цели развития, которыми объединяются "кадры".

Затем – под цели! – административно-организационная "машина развития".

И только затем – под цели и для конкретных функций "машины"! – конкретные "кадры развития".